关于《中华人民共和国政府采购法》解读

一、立法宗旨

（一）法条解释

第一条  为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。规定立法宗旨是立法的基本要求，每部法律都有其特定的立法目的。政府采购因其采购主体和采购资金来源都具有特殊性，采购主体的行为对采购资金的使用状况以及政府采购现象等方面都具有强烈的影响，因此，必须从法律上予以规范。政府采购制度是市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府机构采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项制度。

（二）立法目的

1．规范政府采购行为

规范政府采购行为是建立我国社会主义市场经济体制和依法行政机制的需要。市场经济的基本特征之一是公平竞争，通过公平竞争实现资源的合理配置和依法行政。在政府采购制度运行中，政府行为具有双重性。政府从事管理时，是代表国家履行管理职责，而在采购交易时，作为采购的一方，又是市场的参与者。如果缺乏法律规范和刚性约束，则这种双重性在实际采购中常常被混淆，所以出现了一些部门凭借手中的权利，凌驾于市场规则之上，从而损害了正常的市场秩序和政府采购制度。

2．提高政府采购资金的使用效益

政府采购资金主要是指财政性资金，通俗地讲就是预算资金。长期以来我国受传统经济体制制约，在财政管理中存在重预算安排、轻支出管理，重货币分配、轻实物购买等问题，严重影响了财政管理的均衡发展。推行政府采购制度，制定法律规范，就是使财政管理不仅重预算，也要重视支出分配及其使用，将财政监督管理延伸到使用环节，从货币形态延伸到实物形态，增强财政履行分配职能的力度和水平，保证政府采购资金按预算目标使用，做到少花钱，多办事，办好事，从而降低采购成本，提高财政资金的使用效益。

3．维护国家利益和社会公共利益

政府采购的一个重要特征，就是它不同于一般商业采购活动，也不同于企业和个人采购，是政府行为，要体现国家利益和政策要求；同时，一个国家和政府可以通过政府采购制度的实施，发挥宏观调控作用。换句话说，就是政府采购有着维护国家利益和社会公共利益的责任和义务，其行为要符合人民大众的意愿，应当在维护国家利益和和社会公共利益方面作出贡献。因此，要通过制定本法，将政府采购的政策性作用法律化，为政府发挥政府采购的宏观调控作用、维护国家利益和社会公共利益提供法律依据和保障。

4．政府采购当事人的合法权益

政府采购的当事人包括各级政府的国家机关、事业单位、团体组织、供应商以及采购代理机构（集中采购机构、招标代理公司等社会中介机构）。政府采购活动在进入采购交易时，政府和供应商都是市场参与者，其行为属于商业性行为，并且各当事人之间是平等的。但是，在实际工作中，由于采购人都是政府采购单位，处于强势，容易出现政府采购人将政府行为和行政权限带到交易活动中，个别采购人甚至受利益的驱动，出现欺诈、钱权交易、不按合同履约等行为，给一方或多方当事人造成损失，造成事实上的不平等。而其他当事人因有求于采购机构，处于被动地位。

制定本法的目的之一，就是要规定政府采购必须遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，建立政府采购各当事人之间平等互利的关系和按规定的权利和义务参加政府采购活动的规则。从保护弱者角度考虑，还特别赋予供应商对采购机构和采购活动投诉的权利，加强监督和制约，在保护采购机构合法权益的同时，也要保护供应商和中介机构的合法权益。

（三）执行中应注意的问题

立法宗旨看似比较原则，但其内涵非常丰富，每一条立法宗旨的重要性与本法中其他任何条款都同等重要。它简明扼要地阐述了本法立法的原因和目的，指出了建立我国政府采购制度的方向，其他各条款都是围绕实现这些目的而制定。在实践中，各个方面的行为必须做到有利于立法宗旨的实现，本法中有规定的要按照规定执行，本法中没有规定或者规定不够明确的，在采取具体措施时不得违背立法宗旨的规定。

二、适用范围

（一）法条解释

第二条  在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

明确法律的调整范围，是本法最基本、最重要，也是最核心的内容，它直接涉及本法的适用范围和管理力度。

本条从地域、采购人、采购资金、采购形式、采购项目以及采购对象等方面，确定了本法的适用范围。凡是同时符合这些要素的采购项目，都属于政府采购项目，必须依照本法开展采购活动。

1．地域范围

在中华人民共和国境内发生的政府采购活动，统一按照本法规定进行。

2．例外规定

鉴于政府采购客观上存在一些特殊情况，本法在确定适用范围时，在其他条款中作了必要的例外规定。

3．采购人范围

本法规定的采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业。根据我国宪法规定，国家机关包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、军事机关等。事业单位是指政府为实现特定目的而批准设立的事业法人。团体组织是指各党派及政府批准的社会团体。本法规定的采购人不包括国有企业，主要是考虑到企业是生产经营性单位，其购买行为在某种意义上属于生产行为（为制造某产品而购买，不是消费性的），其资金来源多元化，企业作为市场主体应当按照市场规律自主经营，所以，无论从理论上还是实际操作上都不宜将企业纳入政府采购范围。

4．采购资金范围

明确采购人，并非说只要是采购人，其采购活动都要执行本法，是否适用本法还要看采购项目的资金来源。按照本法规定，采购人按照本法规定开展采购活动的采购项目，其项目资金应当为财政性资金。

本法所称的使用财政性资金的含义是“全部或部分用财政性资金进行采购的”，即采购人的采购项目只要含财政性资金，都要执行本法规定。采购人全部用非财政性资金开展的采购活动，不受本法约束。非财政性资金主要是指事业单位和团体组织的自有收入，包括经营收入、捐助收入、不用财政性资金偿还的借款等。

5．采购项目范围

按照本法规定，采购人用财政性资金组织采购活动，是否适用本法，还要视具体项目而定。本法规定了两个标准；一是纳入集中采购目录的采购项目；二是排除在集中采购目录之外，但在规定的采购限额标准以上的采购项目。前者实行集中采购，后者实行分散采购。

6．采购形式范围

本法所称采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

此规定有三个要点：

一是采购活动必须是能够以签订的合同形式来体现。

二是采购活动必须是有偿的，确切地讲就是实现等价交换原则的所有方式，不包括赠送、采购人之间无偿调剂等行为。

三是采购的方式不仅是购买，还包括租赁、委托、雇用等。

按照本法规定，采购人接受赠送、采购人之间无偿调剂等无偿获得货物、工程和服务的行为，不受本法规范。

7．采购对象范围

采购对象是指采购人无论是采购货物还是工程或者是服务，都要执行本法规定。也就是说，符合本法规定的货物、工程和服务都是该法的采购对象范围。

本条所称货物，是指各种形态和各种类型的物品，包括有形和无形物品（如专利），固体、液体或气体物体，动产和不动产。

本法所称工程，是指建设工程，专指由财政性资金安排的建设工程，不包括网络工程、信息工程等与土建无关的工程项目。工程的范围很广，涉及采购人因自身工作以及提供社会公共服务需要而采购的各类建设工程，包括适合人类居住的工程项目，即建筑物，以及非人类居住需要而建造的公共工程项目，即构筑物。工程的采购行为不仅仅指新建，还包括改建、扩建、装修、撤出、修缮以及环境改造等。

本法所称服务，是指货物和工程之外的采购项目。其范围的规定采用了排除法的方式，主要考虑到服务的内容繁多，很难用简要的法律语句表述，这是国际通行做法。按本法规定，采购人采购的服务包括专业服务、技术服务、信息服务、课题研究、运输、维修、培训、劳力等。

三、政府采购的原则

第三条  政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

（作者单位：阳江市阳西县财政局）

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